2020庚子年初，“新型冠状病毒”、“宅式抗疫”似乎成了解锁新年的关键词。自2019年底武汉暴发新型冠状病毒肺炎疫情以来，各省市自治区纷纷启动了重大突发公共卫生事件一级响应，全国上下打响了全民抗疫阻击战。伴随着武汉等城市的相继封城，针对突发公共卫生事件的应急机制引发热议，其中不乏对政府及相关部门的拖延反应、迟延披露等问题的质疑与批评。甚至有网友抱怨称“前线废寝忘食和死神抢人，后方‘好戏’一出出不断上演”。

“政府为什么没有及时予以重视？为什么没有第一时间向公众公布疫情？”武汉市市长周先旺在接受央视采访时回应称作为地方政府需获授权才能披露相关疫情，但广大网友对此似乎并不买账，舆情反而进一步发酵。那么，周市长的答复是否有法可依呢？目前我国的应急管理法律制度又存在什么短板和缺陷呢？

下文笔者将以《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）为视角，试着分析该法应对此次疫情存在的问题与不足，并提出初步建议。

“法是权威的，但不是永恒的”

2003年非典肆虐、2004年禽流感流行，凸显出我国应对突发事件管理体制的缺陷和不足，这无疑给政府部门敲响了警钟。我国高度重视疫情防控相关立法的建设，相继于2003年颁布《突发公共卫生事件应急条例》、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，2006年颁布《国家突发公共卫生事件应急预案》等行政法规、规章和规范性文件，试图完善突发公共卫生事件防控的立法建设。

但从应急管理法律体系的整体架构来讲，仍然缺少一部应对突发事件的综合性法律文件。因此，经过数年的反复研究，《突发事件应对法》应运而生。2007年该法颁布施行，结束了长期以来应急管理体制分散单行的诟病。作为我国突发事件处置的基本法，对保护人民生命财产安全、公共安全、环境安全和社会秩序发挥了一定的积极作用。

但该法施行十三年来，我国的应急管理理念、应急机构设置等都发生了较大的转变和调整，该法却未及时修订与调整，在应对突发事件中应发挥的空间与作用不再乐观。特别是在此次疫情的防控中，该法过于原则化、抽象化的法律规定不足以应对实际疫情防控的需要，有些方面已呈现滞后性。因此，适时对《突发事件应对法》进行必要的修订，增强法律应对突发事件的弹性和适用性。

“岁月淹久，其间抵牾？”

武汉市市长周先旺在被追问“信息披露是否及时”时的回应，引起公众对地方人民政府是否有权公布疫情的关注。我国《传染病防治法》、《突发事件应对法》对疫情信息的发布分别作出了规定。有观点认为两部法律对于疫情信息披露的主体层级存在矛盾，认为《传染病防治法》将疫情信息的公布权设定为国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门，而《突发事件应对法》则将权限下放到县级人民政府。

对此，《传染病防治法》第三十八条第一至第三款规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。” 笔者认为，根据该条规定，传染病疫情信息公布的主体为国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门，并不包含各级人民政府及其市级以下卫生行政部门。因此，周市长所言地方政府无权决定公布传染病疫情信息并非毫无法律依据。

那么，武汉市政府是否就当然不承担任何疫情信息披露的职责呢？《突发事件应对法》第十条规定：“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。”第四十二条、第四十三条、第四十四条规定了突发事件的预警制度。其中，第四十三条规定可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府（包括县级）可以发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。因此，依据《传染病防治法》武汉市政府确实无权公布疫情信息，但其仍然可依据《突发事件应对法》的上述规定，对突发的公共卫生事件履行法定职责，启动相应预案，及时向社会公众发布警示信息，包括可以告知公众已有的判断、已经向上级部门报告以及可能存在的风险等等。 

鉴于本次疫情信息披露的及时性引发的广泛热议和激烈争论，笔者建议，在探讨是否将《传染病防治法》中疫情信息公布权限下放的同时，也应及时对《突发事件应对法》进行修订。对突发事件的信息公布设立专门条款予以规范，细化各级人民政府针对突发事件信息公布的权限及范围，敦促各级人民政府注重调查实情，尽早把控风险，及时、准确、全面地发布突发事件的相关信息。

如果将《突发事件应对法》视为一部以执法为最终宗旨的法典，那么，它就不应只是一部教科书式的宣言，而是一个更具操作性的行动指南。

此次肺炎疫情中，湖北多地因防疫物资短缺频频发出求助支援，患者“一床难求”等现象时刻牵动着全国人民的心。这些乱象能否通过更具有操作性的法律、法规予以避免？笔者认为，现行《突发事件应对法》对于“应急处置与救援”、“事后恢复与重建”等应急管理制度的规定大多为原则性规定，操作性较弱。

例如，在此次肺炎疫情的抗疫物资的接收与调配工作中，湖北省、武汉市两级红十字会因频频出现统计出错、物资调配效率低、分配不合理、人手能力有限等问题饱受非议。在汹涌的质疑和批评声中红十字会一次次作出的澄清和声明反而使自身掉入“塔西佗陷阱”。从《突发事件应对法》的规定来看，仅仅是对政府出面统筹协调应急物资合理配置作出原则性规定，欠缺抗疫物资的接收和调度方面的具体性规定。这就导致出现政府有关部门过分依赖少数官办慈善组织、忽视其他民间组织力量的保守思维惯性，出现疫情防控指挥部与受指定官办慈善组织分工不明、权责不清致使系统运作失灵等问题。因此，为厘清各主体间的权限范围，倒逼政府建立一套详细、完整且开放、高效的物资统筹调配机制，笔者建议，《突发事件应对法》应该在现有第五十一条、第五十二条原则性规定基础上，增加对抗疫物资的交接调度、使用监督等方面作出具体明确的规定。

再如，针对此次肺炎疫情暴露出的应急物资储备严重不足问题，鉴于《突发事件应对法》第三十二条规定得较为原则笼统，而目前应急物资储备立法仅由财政部、国家发改委、民政部制定的各类物资储备管理办法等部门规章予以规制，加上应急物资的监管、生产、采购、储存、调拨、运输、配发、使用、回收等各环节往往涉及多部门联动协作，故笔者建议，适当提高应急物资储备立法的法律效力位阶，制定与《突发事件应对法》应急物资储备制度相配套的行政法规，构建完整的应急物资从生产、储备到调运配发、使用回收的一条龙监管法律框架。

综上，笔者认为，《突发事件应对法》作为一部法律从立法技术层面来讲应当保持适当的包容性和开放性，不宜事无巨细地作出特别详尽的规定。习近平总书记在2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”因此，应加快推进应急管理相关法律、法规和规章的制定和修订，尽早完善应急管理法律体系，为依法应对突发事件提供健全的法律保障。

本次新型冠状病毒的出现和传播已成为全球关注的健康问题。日本政府也于1月28日通过内阁会议正式将新冠肺炎列为“指定感染症”，按照日本《感染症法》规定，依法对患者实施强制住院、限制上班等措施。越是在疫情防控的特殊时期，越要坚持依法防控。法治是增强“社会免疫力”、提高整体“战斗力”的良方。目前，应该结合疫情防控所暴露出来的问题和不足，抓紧完善突发事件应急管理法律体系，更好地在法治的轨道上为打赢新冠肺炎疫情防控阻击战保驾护航！